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評論丨“一帶一路”倡議推進了全球“實驗主義治理”實踐

2019年04月30日  07:00   21世紀經濟報道   蔣余浩  

蔣余浩(華南理工大學公共政策研究院)4月26日,中國國家主席習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上發表主旨演講,他提出:“全球化的經濟需要全球化的治

蔣余浩(華南理工大學公共政策研究院)

4月26日,中國國家主席習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上發表主旨演講,他提出:“全球化的經濟需要全球化的治理。中國將加強同世界各主要經濟體的宏觀政策協調,努力創造正面外溢效應,共同促進世界經濟強勁、可持續、平衡、包容增長?!?/p>

這是將我國近年大力倡導的“共商共建共享的全球治理觀”應用于國際經濟領域的闡發,揭示了中國推動“攜手應對人類面臨的各種風險挑戰,實現互利共贏、共同發展”的政策和路徑。

新形勢使全球治理格局面臨變革

目前,全球治理格局面臨劇烈變革,威脅世界和平與發展的不穩定性及不確定性問題日益突出,舊有的全球治理機制被證實無法適應全球經濟社會結構變化和科技進步。

正是為應對這一緊迫形勢和歷史機遇,中國近年提出“秉持共商共建共享的全球治理觀”,倡導國際關系民主化,與各國人民攜手推動人類命運共同體建設。這個凝聚了中國智慧的全球治理方案,為破解當今人類社會共同遭遇的阻礙和平與發展進程的困難提供了新思路。

眾所周知,技術進步驅動了全球范圍內信息交流成本的大幅下降,使制造同一產品的不同環節可以分散到全球范圍內的不同地區。在這種全球化力量的驅動下,出現北方去工業化和南方工業化同步進行的局面,形成我們常說的全球價值鏈重構:研發留在發達國家,并且集中在少數區域(如硅谷);制造業分布在欠發達國家,并且呈現出不斷向低成本地區流動的趨勢(形成所謂“競次”的格局)。

應該說,在這一輪全球化進程中,欠發達國家和地區借助其勞動力成本優勢和資源優勢等因素,分享了相當一部分利益,并且在某些行業和領域取得領先地位。根據國際經濟學家理查德·巴德溫(Richard Baldwin)教授的研究,全球最富裕的七國集團在1990年之前占有全球制造業利潤的2/3,在1990年之后下降到1/2左右;與此同時,以中國為代表的6個發展中國家所占份額到2010年已上升至30%;其中,中國占20%。

在這輪全球化發展的同時,也有一股“逆全球化”潮流與之相伴,在近年愈演愈烈。西方“去工業化”過程導致的經濟社會發展失衡,是激發這股逆向潮流的核心原因。對此,近年國際學術界已發表一些研究成果,引起廣泛討論。

哈佛大學的羅伯托·昂格爾(Roberto M. Unger)教授在近著《知識經濟》中指出,以硅谷為典型的新信息通信技術革命是一種先進的生產模式,但是過高的技術門檻和制度壁壘,使這種先進生產模式目前僅局限于一些前沿生產領域,能直接從中受益的人口非常有限。

近期多位研究者指出,信息技術的重大發展有可能會引發產業價值鏈的又一次深刻重構。例如,隨著3D打印技術的迅猛發展,制造業成本有可能大幅度下降,一種新的“再工業化”模式或許會出現:由于新材料的發明和制造技術的突破,更為便捷的制造業與研發在同一地點重新聚集。如果這種認識是正確的,那么全球各國將深陷入技術競爭和無法合作的困境而難以解脫。

無論如何,全球經濟發展和技術革命的新形勢,都提出了全球化經濟治理的新要求。共建“一帶一路”為世界經濟增長開辟新空間的倡議,以及在多種形式合作中秉持共商共建共享原則的理念,正是我國為世界提出的應對這種時代要求的新戰略。

以“實驗主義治理”破解集體行動難題

二戰以來,全球治理體系經歷了冷戰、后冷戰以及新世紀等不同發展階段。當前,全球治理機制的“失靈”現象日益突出,主權國家基于利益的博弈導致多邊協商結果難產,復雜的新興跨國治理網絡加劇協調難度。在此背景下,中國提出“共商共建共享的全球治理觀”的新思路,有其劃時代的歷史意義。

其一,作為公共產品的全球治理機制能否持續供給,取決于國際社會集體行動的實現程度,而發揮負責任的大國的積極作用是破解集體行動難題的重要條件。正因為如此,中國新的全球治理觀,一方面展示了責無旁貸引領全球治理體系變革的決心,另一方面強調了國家關系民主化的重要性,呼吁各國平等參與全球治理,為避免國際社會走入“金德爾伯格陷阱”提供了有效支撐。

其二,西方大國的主導地位在全球范圍內正在整體衰落,價值層面出現的真空為多元價值平等共存創造了良好契機。與捆綁普世主義、霸權主義,強調形式主義的自由民主的西方價值不同,中國方案所蘊含的中國智慧和東方價值觀具有更為包容的特性,更適合多極共存、平等互利的新型全球治理情境。

其三,全球問題多數可以歸結為發展問題,這需要一個有著良好國內治理成就的大國,為其他欠發達國家和地區提升發展質量做出示范效應。中國的發展成就以及發展過程中汲取的教訓,可以豐富人類文明有關經濟社會政治發展的知識庫,為同樣面對發展難題的國際社會提供借鑒。

推進“共商共建共享的全球治理觀”需要制度抓手和政策工具。在多極世界求取合作,必須考慮如何在制度上解決國際層面的集體行動難題。其中一種解決思路是構建“實驗主義治理”的公共政策機制,以推動多元行動者參與共同的事業。

“實驗主義治理”強調的是目的與手段之間的互動和互換:既根據目的來選擇實現目的的手段,又根據手段的實施來修正和完善目的本身。大致可以分為四個步驟:其一,通過協商溝通,在眾多參與國之間非強制性地形成框架性的政策目標;其二,各個參與國根據自身的條件制定推動該政策目標的方案并落實推進;其三,組建代表性廣泛的評估小組,對各國落實該政策目標的實際情況進行測度,推廣其中較為有效的方式,而針對落實不力的方案進行分析,促進整改;其四,根據各國在執行層面中遇到的問題,對各國的落實方案以及框架性政策目標本身展開研判,修正其中不合時宜的要求。這就是“決策-執行-評估-反饋及完善”,四個步驟之間形成一種螺旋向上的動態循環關系,不斷促進參與者的角色互換,以集體面對問題為根本追求,實現整體合作以及各個參與國各自的利益。

“實驗主義治理”在新形勢下的全球治理中已經發揮作用。例如,在2015年底舉行的巴黎氣候大會上,并沒有通過一項具有國際法效力的要求各國減排的條約,而是由參與成員根據自身情況提出各自承諾的減排計劃(會上有150多個參會成員提交了減排計劃書),同時達成解決發達國家向發展中國家提供融資與技術轉讓問題的協議。

在多極化的世界格局中,“實驗主義治理”模式有著顯著的優勢:一方面,高度尊重各個不同國家的獨立自主性,充分考慮各個國家具體情況的差異;另一方面,在缺乏超級大國獨立提供國際公共物品的權力碎片化狀態中,為各國合作構筑一個基于相互幫助和相互促進的制度平臺。

中國當前提倡的全球治理合作方式,展現的正是“實驗主義治理”精神。

推動更民主、更平等的國際關系建構

中國在參與全球治理上做出過多種努力,并收獲了部分階段性成果。近年來,中國穩步提升在多邊機制中的影響力,包括主動參與國際金融機構改革,擴大參與聯合國維和行動,在G20框架下協調發達國家和新興國家關系,以高度負責任的態度推動《巴黎協定》等重大全球治理共識的達成。

同時,利用創新手段,中國倡議建立一些新的全球治理機制,例如提出“一帶一路”倡議,并主導設立亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)等機構,完善全球和區域層次的平臺建設。

此外,中國也開始注重制度框架之外的全球治理內容,如主動將本國治理經驗向國際分享,設立國家級發展知識中心,加速向世界介紹中國經驗。

中國還大力倡議擴展全球治理議題,擴大各國的合作機會。2017年初,習近平主席在聯合國總部發表了題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講,提到要秉持和平、主權、普惠、共治原則,把深海、極地、外空、互聯網等領域打造成為各方合作的新疆域。2018年,達沃斯論壇選擇中國方案,將“在分化的世界中打造共同命運”確定為年度論壇的主題。

特別值得指出的是,中國倡議的多項政策措施,都體現了實驗主義治理的核心元素。例如2017年推動簽署的《“一帶一路”融資指導原則》,提出“沿線國家政府應加強政策溝通,鞏固合作意向,共同釋放支持‘一帶一路’建設和融資的積極信號”。同時,尊重各國在執行方案方面的自主性和獨立性,如第四條,“鼓勵沿線國家建立共同平臺,在促進本地區國別發展戰略及投資計劃對接的基礎上,共同制定區域基礎設施發展戰略或規劃”。更重要的是,第十四條、十五條要求,根據融資項目社會環境影響和普惠性,對項目推進的方案以及框架性目標本身展開評估和修正。

在這種實驗主義治理模式中,需要中國作為表率的積極行動和主動投入,但同時并不為參與國制造負擔,而是激勵其為應用新形勢下的優勢資源和發展機會而實施最有利于自身的“單邊行動”,以多種形式與國際社會合作。中國要在全球化新形勢下推動更民主、更平等的國際關系建構,必須堅持與此前超級大國“權威領導力”不同的領導方式。

總之,為在全球化新形勢下應對人類共同面臨的和平與發展難題,破除多極化世界中集體行動難以協調一致的困局,中國必須承擔推動國際合作方式民主化轉型的責任。

習近平主席在今年“一帶一路”峰會的主旨演講中,引用中國古人的話,“萬物得其本者生,百事得其道者成”,強調共建“一帶一路”的框架性目標,是“順應經濟全球化的歷史潮流,順應全球治理體系變革的時代要求,順應各國人民過上更好日子的強烈愿望”。

中國參與和引領新型全球治理的經驗表明,推進這種有利于世界各國普通公民利益的政策目標,需要持續以“實驗主義治理”的措施,吸引參與國積極行動,并且為不斷完善集體行動而設置開放、公平的評價機制。

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